中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》6日发布。围绕社会关注的问题，记者采访了国家发展改革委规划司有关负责人。

对促进新型城镇化建设意义重大

问：推进以县城为重要载体的城镇化建设有何重要意义？

但新型城镇化对内需的带动作用远不止于此。中国（海南）改革发展研究院副院长、研究员张飞指出，从我国的实际情况看，城镇居民在物质型消费基本饱和后，逐步成为引领教育、医疗、养老、文化、信息、旅游等服务型消费需求增长的主力军。也就是说，伴随城镇化进程加快，居民消费结构由物质消费为主向服务消费为主升级的趋势日益明显。

循着多样化路径，提升聚人聚产的承载能力和服务水平，就成为推进以县城为重要载体的城镇化建设的关键点。这一关键能力的提升，需要与户籍制度改革、城镇公共设施均等化等政策改革同时落子。

蓟州区区长张建宇介绍，蓟州这几年紧盯重点产业领域，承接非首都功能疏解。打造立体化交通网络，协调推进北京轨道交通平谷线东延、津承城际等重点工程规划建设。而且，蓟州区还在建设京津城市服务保障基地，推动农产品进京工程，让更多北京市民吃上蓟州优质农产品。凭借这些优势，这座昔日的县城发展得风生水起。

中国式现代化是人口规模巨大的现代化，城镇化肩负着巨大历史任务。城镇化是现代化的必由之路，是工业化的必然产物，同时又促进工业化发展。由农业文明向工业文明发展，由农业社会走向工业社会，是人类社会发展的共性规律。

随着近年县城建设不断完善，很多县城与大城市的差距在迅速缩小。类似义乌，还走出一条与众不同的发展路径。

从“进城”到“留城”

《意见》针对这一突出矛盾，要求因地制宜补齐县城短板弱项，促进县城产业配套设施提质增效、市政公用设施提档升级、公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能，增强县城综合承载能力，提升县城发展质量。

值得强调的是，聚焦质量谋转型，决不可从大拆大建乃至重复建设出发，必须尊重发展规律、强化规划引领，谋定后动、审慎从事。

至2021年底，我国县域常住人口7.4亿人，占全国人口总量的52%；县城及县级市的城区人口合计2.5亿人，占全国城镇常住人口的27.5%。当前阶段，县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能。

县城是进一步提高我国城镇化水平的着力点。2021年底我国常住人口城镇化率已达到64.7%，但户籍人口城镇化率仅46.7%，两组数据的差距来自农民工就业与户籍的分离。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于促进农民工就近城镇化，实现“可进可退”，即“进”可从事非农产业，“退”可回归农业产业，甚至可以实现两方面兼顾。农村居民对本地区县级城市环境更熟悉，定居县城能够更快融入城市生活。当前，多数农民工在城市就业的地点不稳定，他们中绝大多数不仅不会在城市购买住房，而且会尽力压缩生活物品方面的消费，以防止搬家带来的不便和浪费。如果县城的城镇化建设有了显著提升，就会有大量农民工定居县城，由于居住和就业稳定，他们中绝大多数会买房、买车、买各类生活用品，从而释放出巨大消费潜力。因此，推进以县城为重要载体的就地就近城镇化，应是我国进一步提高城镇化水平的主要着力点，也是我国扩大内需的潜力所在。

县城是返乡农民工的主要定居地。近年来，我国农民工老龄化速度在加快。2021年我国2.93亿农民工的平均年龄为41.7岁，比2015年提高3.1岁；50岁以上农民工数量占比达到27.3%，比2015年增长近10个百分点。农民工主要从事重体力劳动，年龄超过50岁时非农就业机会将会大幅减少，进而面临居住地选择问题。定居县城能够满足绝大多数农民工购房、就业、照顾家庭、教育子女的需求，生活质量和幸福感较高，因此成为绝大多数农民工返乡后的选择。从统计数据看，近几年选择在本地就近就业的中老年农民工比例明显增加，2021年本地农民工平均年龄46.0岁，而外出农民工平均年龄仅36.8岁，本地农民工数量比2015年增长了11%，同期外出农民工的数量仅增长1.8%。特别是“80后”农民工，绝大多数选择留在县城从事非农产业；少数人返乡从事种植养殖业，并主要选择就业在农村、居住在县城的模式。

县城是三次产业融合发展的落脚点。为补齐现代化建设中的“三农”短板，提高农业的经济效益、增加农民的收入，我国大力倡导农业与二、三产业融合发展。发展农产品加工业能够解决鲜活农产品保存问题，减少农业的市场风险。如果农民能够通过农民专业合作社、农村集体经济组织等组织参与到农产品加工环节，还可以获得加工业环节的部分收益，从而增加经济收入，因此，发展农产品加工业被认为是实现一、二产业融合发展的主要路径。县城一端连接农产品生产基地，另一端连接消费市场，有利于聚集劳动力、资金、技术等生产要素，是发展农产品加工业最适合的区域，是一、二产业融合发展的重要落脚点。县城也是发展休闲农业、乡村旅游服务业的重要供应地，比如景点周边的县城往往都是乡村旅游住宿、餐饮服务的重要供应地。以休闲农业与乡村旅游业的发展带动农产品的销售，已成为我国农业与第三产业融合发展的重要途径。

以发展二、三产业为重点，引导社会资本参与县域经济发展。县城的发展和乡村振兴都离不开社会资本的支持。与乡村相比，县城能够聚集更多现代生产要素，提供更加便利的发展条件，对社会资本的吸引力更强，更有利于推进三次产业融合发展。为吸引更多更好的社会资本，县城和乡村都要加大力气优化营商环境，引导和支持各类市场主体参与三次产业的发展。一方面引导他们下乡建立绿色优质农产品生产基地，另一方面支持引导工商资本和金融资本参与县级二、三产业发展。以农产品加工业和服务业为产业发展重点，建设城乡联结的冷链物流设施，让县城成为承载城乡要素跨界配置的有效载体，成为三次产业融合发展的落脚地，成为当地农民就业兼业的主要选择地；支持落户企业不断延伸产业链、打造供应链、提升价值链，重点发展经济效益高、就业容量大的县域富民产业；规范推广政府和社会资本合作模式，鼓励中央企业等参与县城建设。

为何要如此重视城乡空间？南京农业大学规划院上海分院院长孙文华指出，在城镇化发展的前期，城市化快速扩张是二维的，是基于土地发展的逻辑。如今，我国空间规划划定了三条红线，城镇建设有了边界，耕地和生态有了红线，建设用地、空间有限。为此，城镇化不能依赖于土地逻辑，而是基于“空间逻辑”。空间是三维的，是存量建设的功能再造，需要通过策划和运营实现经济增值，城镇空间随着社会形态和经济形态的变化而发生变化，是动态的。

“‘十三五’以来，新型城镇化取得重大进展，城镇化水平和质量大幅提升。”《“十四五”新型城镇化实施方案》中如此总结。

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