西藏只有一个，在西藏，信仰是朝圣人的脚步，灵魂像神山一样明亮。而在中国藏区，却有很多比西藏更西藏的地方，他们就是中国的三大藏区，西藏以外的西藏！在那些地方，你可以随时间的流转在香格里拉晒晒太阳，也可以随人群流转在色达默默朝拜，更可以去甘南草原任性的流浪。

藏区以方言区的不同

海西，东夷的陬澨之地，古老的鱼盐之乡，写在两千多年前的汉武诏书里，写在东海尹湾汉墓的竹简上。

（二）是有效落实《民族区域自治法》 自治权平等的需要

公司是国内唯一能生产宇航级电容器的企业，打破了原先完全依靠进口的局面，填补了国内空白，并深度参与军品标准规范的起草与制定。由于原材料的品质直接影响电容器性能，为了进一步把控上游原材料供应，公司将设立新型陶瓷材料技术研发中心，研发高级瓷粉配方以及超精细制作工艺，改变高可靠MLCC及其原材料大量依靠进口的局面，并为国家级技术中心和国家级实验室平台做准备。

（一）导致自治州定位不清， 使未来发展路径陷入两难

民间传说：一年夏天，古镇北涌洋河水连日泛滥，淹没许多村庄农田，百姓无处躲藏，只好与洪水展开搏斗。适逢弥勒佛骑神羊来此，见到这般景象，就将坐骑化成两尊石羊，由天而坠，镇住汹涌的洪涛。从此石羊一直留在涌洋河里，百姓得以安居乐业。清乾隆年间，寺僧将石羊请到寺门两边，所以人们又称弥勒禅寺为引羊寺。上世纪三十年代，管作霖等在这里领导了抗债抗租的引羊寺暴动。后来，寺庙毁于战火。如今，民间关于重建引羊寺的呼声一直很高。

如今，谁还能想象得出，新安镇当年是庙宇钟鸣十里、香火繁盛四时的地方。乾隆年间的九庙十三庵不是毁于战火，就是毁于人事，唯有此庵还幸运地残存在路名中，这就是回龙路。

民族区域自治只能在农村地区实现， 有违自治权的初衷， 必将导致少数民族内部的不平等， 影响城市少数民族和农村少数民族的团结。 从行政区划的现实来看， 要使自治地方的少数民族有属于自己的城市， 只有设立自治市或者建立市辖区。 自治市既可以由自治县升级而来， 也可以由自治州转化而来。 设立自治市可以先确定试点， 在自治地方少数民族群众自愿的基础上确定一个或多个试点进行研究和探索；市辖区的建立则不同， 自治县与区属于同一级别， 本身并不是城市自然无法设立区； 自治区与省属于同一级别， 根据宪法第30条第2款， 难以成立直属于自治区的市辖区，故只能在自治州内成立市辖区。

法域卫藏

乌里雅苏台地图

太初年间，汉武帝派遣李夫人之兄——李广利，万里远征大宛，订立和好盟约，得汗血宝马而归。汉武帝魂牵梦萦着绝世佳人，爱屋及乌，就封李广利为海西侯，食邑八千户，海西从此名显史册。人称灌南为海西，亦权舆于此。据尹湾汉简载，西汉末，海西位列东海郡第一大县。

每年初一早，我常是走街串巷，探春赏联于此，每觉这里的民风犹古。小巷的历史至少可追溯到明万历年间。那时，硕项湖兴旺的鱼业、莞渎镇繁盛的盐业，加上盐河便捷的水运，吸引了大批徽商来此淘金。万历年间的儒商方承训诗云：“有水咸鱼跃，兹湖独牣雄。”“昌水乘舟迎钓叟，沙渠坐旅待鱼车。”后来，不少的徽州商贾及其他们的后裔就迁居于此，随之，集市愈来愈大，沿河两岸，不断绵延，长达七里有余。街分八牌，东岸为一牌至六牌，西岸分列六、七、八牌，六牌跨中河两岸，俯瞰街形，势如“振翅一凤”。

扎尕那

水韵灌南 尹权摄

雪后庭阶倍皎然。

新沟水足胜蓬莱。

玛旁雍错在西藏阿里地区普兰县城东35公里、岗仁波齐峰之南。其周围自然风景非常美丽，自古以来佛教信徒都把它看作是圣地“世界中心”，是中国湖水透明度最大的淡水湖，藏地所称三大“神湖”之一。它也是亚洲四大河流的发源地，据说玛旁雍措圣水可以清洗人心灵中的烦恼和孽障。

民族自治州作为民族区域自治的重要形式， 发挥着承上启下的作用。 按照现行行政区划的通行做法， 自治州应该与设区的市属于同一级别， 但宪法并没有规定自治州能设置区， 故当前30个自治州都没有区的建制。 目前不少地方都实行撤县设区， 以壮大中心城市力量， 宪法第30条有可能间接导致自治州与设区市的经济差距越来越大， 甚至影响自治州的城市化进程。 有必要追本溯源， 再次思考当初制宪者为什么没有规定自治州能够设置区， 是有意为之还是淡而处之。 在《立法法》 授予设区的市地方立法权的背景下， 适时开启自治州设区不仅有利于城市化发展， 也有利于健全和完善民族区域自治制度， 以便真正实现民族自治地方自治权的平等性。

南方地名的起源，大概也是从周朝开始。南方地区在周朝也同样出现了许多国家，他们和中原地区的紧密程度有很大的区别。四川盆地有巴蜀，长江中游一带有荆楚等，长江下游一带有吴越，而云贵高原有夜郎、滇国、哀牢、邛等；东南沿海有百越，有吴越、扬越、东“新疆”。清朝后期，设置新瓯、闽越、南越、西瓯、骆越等。

明时，徽州客商程鹏等人不远千里来到硕项湖边，兴起了一个小小的集市，起初就叫悦来集，寄托着商人和气生财的美好心愿。后来，集市发展很快，程鹏等人思乡情浓，就想将集名改为“新安镇”；可是本地人却不让，双方为此打了几十年官司，直到明末，才由当时的海州牧陈维恭裁定为新安镇。

图一：我国30个民族自治州分布图

图二：我国中西部地区的29个自治州分布图

一、 当前自治州不能设置区的理论现实评析

不论是1950年成立的第一个自治州甘孜藏族自治州， 还是现阶段最年轻的、 成立于1983年的恩施土家族苗族自治州， 都没有设立区。 当前30个自治州的首府大多位于所辖市， 有些甚至是县，形成“ 州市同城” “ 州县同城” ， 如海南藏族自治州、 黄南藏族自治州的首府分别位于共和县、 同仁市。 实践中自治州没有设立区， 一方面是因为自治州处于边远地区， 经济发展水平较为落后， 没有设立区的必要， 于是， 2003年民政部制定了《市辖区设置标准》 ， 从人口比例和经济发展指标对新设区提出了要求。 如区的人口不得少于25万人， 非农业人口不得少于10万人， 从事非农业人口不得低于70％； 第二、 三产业产值在国内生产总值中的比重达到75％以上。 另一方面也说明自治州严格遵循宪法第30条， 绝不突破宪法的原则性规定， 依宪治国在民族自治地区得到很好地贯彻执行。

图三：我国西南地区的自治州分布图

二、 宪法第30条背景下自治州不能设区的弊端分析

图四：地级市所辖县和区及县级市对比

影响自治州管理效率体现在： 第一， 导致“ 州市同城” “ 州县同城” 的现象。 州府所在地不得不位于所属市或者县， 容易出现机构叠床架屋双重管理， 既浪费管理资源， 又降低管理效率。 区作为地级市的一部分， 不具有市的所有职能， 机构设置也不如市那样全面， 对各项事务的管理不存在双重管理的困扰。 但市、 县作为相对独立的一级地方， 机构设置与州基本相同， 管理权限独立于州而单独存在， 在州府所在地可能既需要市政府批准， 又需要州政府批准， 企业经营既需要县政府核准， 又需要州政府核准。 第二，区是地级市最核心最重视的地区， 在资源分配上更具优势。 自治州因为缺乏区的建制， 州内很难有一个经济中心， 来获取自治州大量资源扶持以形成集聚效应， 州对所辖县市资源的分配是平等的，虽然对州首府所在地的发展会有所倾斜， 但扶持比例难以和区相比， 导致州内整体管理效率不高。

没有区的设置使自治州自身发展定位不清， 在城市化进程中犹疑不决。 目前各地省直管县改革， 普遍存在将辖区内的自治州或自治县排除在改革序列之外的现象。撤县设区已经越来越普遍， 甚至成为一种流行趋势。 自2015年3月至2016年3月一年左右的时间里， 有17个省共20个县完成撤县设区改革，从2009年至2019年，我国的市辖区增加了110个， 说明县级地方制度正处在大调整大变革之际。 但撤县设区在自治州境内缺乏法律依据， 即使自治州所辖县满足民政部1993年制定的供于调整设市标准的报告》 和2003年制定的缔辖区设置标渤， 却囿于自治州不能设区， 而难以改变自身定位， 影响自治州城市化进程。当前自治州所辖部分县工业产值已经超过农业产值， 不少县常住人口已超过50万人， 比部分建制区的人口都多， 却无法顺利完成撤县设区， 妨碍自治州内部分县城市化进程。比如四川省凉山州府西昌市、 新疆巴州州府库尔勒市。另外， 虽然县级市、区都是城市化的体现， 但通过对区的大规模投入， 使区能更好地发挥集聚作用， 成为区域中心， 区比县级市更能带动周边地区的城市化发展。 许多“ 州市同城” 的市， 经济发达， 早已达到了《市辖区设置标准》 ， 却不能撤市设区， 如恩施州州府恩施市2020年国内生产总值356.99亿元， 常住人口49.23万， 而湖北省内咸宁市主城区的咸安区2020年国内生产总值361.45亿元， 常住人口65.76万。

图五：我国西北地区自治州分布图

三、 法治视野下自治州设区的必要性分析

地方制度的依据是宪法第30条， 最直接的办法是修改宪法第30条第3款， 改为“ 自治州分为区、 县、 自治县、 市” 。 最直接的办法并不一定是最可行的办法， 从维护宪法的权威性和稳定性而言， 不宜频繁调整变化， 借鉴域外国家制定《地方制度法》 或许更有效。第一， 宪法作为国家根本大法， 规定的是国家政治生活中的重要制度， 通过宏观的原则性条文， 初步规定政治、 经济、 文化方面的制度， 再由其他部门法具体规定， 如宪法中民族区域自治制度， 并不是由宪法具体规定，而是由《民族区域自治法 》 详细规定。 因此， 地方制度也必须有法律具体规定。 第二， 《地方制度法》 不仅能规范自治州设区问题， 还能规范行政区划中没有规定或规定较宏观， 缺乏具体实施细则的制度， 如地级市的法律依据， 区设立乡 镇的法律依据等。 总的来看， 我国地大物博， 历史上行政区划调整频繁， 使地方制度较为混乱， 存在许多缺乏法律依据的制度模式， 《地方制度法》 作为规范行政区划的宪法性法律， 其实施出台对重构地方制度能起到积极作用。

当前地方制度改革的方向， 一是以县为主简放政权， 二是以市为主， 壮大市域经济力量。 简放政权以省直管县、 强县扩权为代表， 通过将各项行政管理权力下放给县， 使县在经济发展和行政管理方面享有更大的自主权， 逐步取消地级市的建制， 释放县级地方经济活力。 因为自治州与地级市同级， 且自治州有宪法依据， 故短期来看自治州是不可能被撤销的。 本文着重从第二方面， 即壮大市域经济力量来探讨自治州设区问题。 壮大市域经济力量， 以撤县设区为主， 将大量城市周边县整体或部分划为建制区， 大城市因老城区负担较重逐渐饱和， 急需扩大土地增加新的人口， 以提供劳动力和扩大消费规模。 在城市化浪潮下， 民族区域自治正从以农村区域自治为主转向扩大城市区域自治的新阶段， 自治州也将走上城市化发展道路。 民族地区中小城市基础设施薄弱， 企业效益差， 第三产业欠发达， 失业下岗人员很多， 城镇化质量较差。自治州进行一体化或同城化改革最初动力是发展和繁荣经济， 促进资源要素的合理优化配置。现阶段城市之间的竞争日趋激烈， 不仅省内城市暗自较劲， 相互比较发展速度， 不同省域相邻城市也在相互追赶， 城市圈内各个城市都在比较人口规模和经济产值， 希望成为区域中心或副中心。 因为市域经济发达， 将在竞争中拔得头筹， 获得更多政策扶持吸引更多资金投入。 撤县设区既能加快城市化的步伐， 又能瞬间提升城市经济实力， 如湖州市积极参与环太湖城市圈的建设， 提升与苏州、 无锡竞争的实力， 迫切需要壮大市域经济力量， 将下属长兴县变成区， 会在短期内急剧增加城区经济砝码， 虽然撤县设区最终搁浅， 但表明了一种趋势。 自治州如果不能撤县设区， 与相邻地级市比较， 城市经济规模将显得更弱小， 在今后的经济竞争中， 会一直处于弱势地位。

图六：我国东部和东北唯一的民族自治州——延边朝鲜族自治州

四、 结语： 因势利导逐步允许自治州设立区

图七：湖南省唯一的民族自治州——湘西自治州

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