推进以县城为重要载体的城镇化建设，要坚持以人为核心的新型城镇化理念，尊重县城发展规律，统筹县城生产、生活、生态、安全需要，因地制宜补齐县城发展的短板弱项，提升县城发展质量。

冯奎：我认为有两类“亮点”：一类亮点是指，许多一直强调的问题，由于极其重要，同时并没有得到充分解决，因此要进一步制定方案，推进落实。比如加快农业转移人口市民化，这次强调得更加全面、更加系统，并且从操作层面上提出多项更具针对性的措施。这类亮点不在于“标题”，而在于标题下面所包含的政策“干货”。

《扩大内需战略规划纲要（2022—2035年）》中提到，城镇化是扩大内需的重要支撑，要把扩大内需战略和新型城镇化战略有序衔接起来，使之成为经济发展的重要推动力。具体包括推进农业转移人口市民化、培育城市群和都市圈等方面。

“提高户籍人口城镇化率能直接促进农民工、毕业生在大城市落户”

财联社：你刚提到，“以县城为重要载体的城镇化”是此次《方案》的亮点之一。对于“十四五”期间的县域经济发展情况，你的预判是怎样的？

以发展特色产业为方向，构建内涵更加丰富的县域产业体系。目前多数县城产业发展滞后，存在产业数量少、规模小、层级低、工业不够发达、服务业不够兴旺、产业体系较为单一等问题。由于产业不发达，提供的就业机会少，导致县城很难留住人才。为推进县城发展，必须以发展特色产业为方向，以产业升级为抓手，以人才配置为重点，将当地资源禀赋、特色文化与经济发展相融合，大力开发具有当地特色的加工业和服务业，建成具备地方特色的主导产业，延长和拓宽产业链，完善产业配套设施，夯实县城产业基础。

（十七）增强防灾减灾能力。健全灾害监测体系，提高预警预报水平。采取搬迁避让和工程治理等手段，防治泥石流、崩塌、滑坡、地面塌陷等地质灾害。提高建筑抗灾能力，开展重要建筑抗震鉴定及加固改造。推进公共建筑消防设施达标建设，规划布局消防栓、蓄水池、微型消防站等配套设施。合理布局应急避难场所，强化体育场馆等公共建筑应急避难功能。完善供水、供电、通信等城市生命线备用设施，加强应急救灾和抢险救援能力建设。

国家发展改革委有关负责人表示，将确保稳定就业生活的外来人口与本地农业转移人口落户一视同仁，确保新落户人口与县城居民享有同等公共服务，不断完善人口、资金、土地等体制机制和政策措施。

问：推进以县城为重要载体的城镇化建设有何重要意义？

（三十三）推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。以国家乡村振兴重点帮扶县和易地扶贫搬迁大中型集中安置区为重点，强化政策支持，守住不发生规模性返贫底线。推动国家乡村振兴重点帮扶县增强巩固脱贫成果及内生发展能力。推进大中型集中安置区新型城镇化建设，加强就业和产业扶持，完善产业配套设施、基础设施、公共服务设施，提升社区治理能力。

答：培育发展县城特色优势产业。促进县城产业配套设施提质增效，夯实县城产业基础，促进居民就地就近就业和持续增收。增强产业支撑能力，提升产业平台功能，健全商贸流通网络，完善消费基础设施，强化职业技能培训。

冯奎：迄今有两版《国家新型城镇化规划》，上一版起止时间是2014至2020年，新一版起止时间是2021至2035年。《“十四五”新型城镇化实施方案》，是推动国家新型城镇化15年中长期规划落地的第一个五年规划。《方案》中的一些重大路径设计，实际上可以看成是未来城镇化发展的“铺路砖”，可以从中看到中长期发展的“风向标”。《方案》的实施，对于形成和塑造中国城镇化的最终形态至关重要，因此各方十分关注。

冯奎：《方案》中提到城镇化的目标，我认为这是十分有必要的。之前有一种意见认为，城镇化可以不要再提户籍人口、常住人口等等。实际上，中国现有2.9亿多农民工，其中1.35亿进城农民工，有相当一部分没有落户，不能成为真的市民。未来，农村数以亿计的农业转移人口要转移出来。如果没有户籍人口、常住人口方面的指标，中国城镇化就缺少一种方向上的引导。城镇化率对于城镇化的意义，跟GDP对于经济发展的意义是一样的，它不是唯一指标，但一定是最重要的指标。

财联社：数据显示，到2021年末，全国常住人口城镇化率达到64.72%、户籍人口城镇化率提高到46.7%，目前两者差距18%。如何缩小户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率的差距，从而明显提高户籍人口城镇化率？

如果将城镇化分成上下两个半程，在上半程，城镇化迅速发展带来了新建住宅规模体量的激增。但进入下半程后，这个逻辑发生了重要变化。2021年中央经济工作会议首次提出房地产业“探索新的发展模式”，这是和新型城镇化直接相对应。房地产新发展模式是什么，还在探讨，我认为有三个“量”至少值得关注：一是重视存量，就是要进一步通过挖掘和利用住宅存量解决住房问题；二是重视流量，就是重视流动人口的住房消费特征、消费能力和习惯，重点解决进城农民工和年轻人进城的“第一个家”的问题；三是重视质量，就是充分利用绿色、科技的手段，改善居住品质，引领住房消费以及与之相关的一系列消费的提档升级。

至2021年底，我国县域常住人口7.4亿人，占全国人口总量的52%；县城及县级市的城区人口合计2.5亿人，占全国城镇常住人口的27.5%。当前阶段，县级城市承载着我国城乡发展的多项重要功能。

县城是进一步提高我国城镇化水平的着力点。2021年底我国常住人口城镇化率已达到64.7%，但户籍人口城镇化率仅46.7%，两组数据的差距来自农民工就业与户籍的分离。推进以县城为重要载体的城镇化建设，有利于促进农民工就近城镇化，实现“可进可退”，即“进”可从事非农产业，“退”可回归农业产业，甚至可以实现两方面兼顾。农村居民对本地区县级城市环境更熟悉，定居县城能够更快融入城市生活。当前，多数农民工在城市就业的地点不稳定，他们中绝大多数不仅不会在城市购买住房，而且会尽力压缩生活物品方面的消费，以防止搬家带来的不便和浪费。如果县城的城镇化建设有了显著提升，就会有大量农民工定居县城，由于居住和就业稳定，他们中绝大多数会买房、买车、买各类生活用品，从而释放出巨大消费潜力。因此，推进以县城为重要载体的就地就近城镇化，应是我国进一步提高城镇化水平的主要着力点，也是我国扩大内需的潜力所在。

县城是返乡农民工的主要定居地。近年来，我国农民工老龄化速度在加快。2021年我国2.93亿农民工的平均年龄为41.7岁，比2015年提高3.1岁；50岁以上农民工数量占比达到27.3%，比2015年增长近10个百分点。农民工主要从事重体力劳动，年龄超过50岁时非农就业机会将会大幅减少，进而面临居住地选择问题。定居县城能够满足绝大多数农民工购房、就业、照顾家庭、教育子女的需求，生活质量和幸福感较高，因此成为绝大多数农民工返乡后的选择。从统计数据看，近几年选择在本地就近就业的中老年农民工比例明显增加，2021年本地农民工平均年龄46.0岁，而外出农民工平均年龄仅36.8岁，本地农民工数量比2015年增长了11%，同期外出农民工的数量仅增长1.8%。特别是“80后”农民工，绝大多数选择留在县城从事非农产业；少数人返乡从事种植养殖业，并主要选择就业在农村、居住在县城的模式。

县城是三次产业融合发展的落脚点。为补齐现代化建设中的“三农”短板，提高农业的经济效益、增加农民的收入，我国大力倡导农业与二、三产业融合发展。发展农产品加工业能够解决鲜活农产品保存问题，减少农业的市场风险。如果农民能够通过农民专业合作社、农村集体经济组织等组织参与到农产品加工环节，还可以获得加工业环节的部分收益，从而增加经济收入，因此，发展农产品加工业被认为是实现一、二产业融合发展的主要路径。县城一端连接农产品生产基地，另一端连接消费市场，有利于聚集劳动力、资金、技术等生产要素，是发展农产品加工业最适合的区域，是一、二产业融合发展的重要落脚点。县城也是发展休闲农业、乡村旅游服务业的重要供应地，比如景点周边的县城往往都是乡村旅游住宿、餐饮服务的重要供应地。以休闲农业与乡村旅游业的发展带动农产品的销售，已成为我国农业与第三产业融合发展的重要途径。

以发展二、三产业为重点，引导社会资本参与县域经济发展。县城的发展和乡村振兴都离不开社会资本的支持。与乡村相比，县城能够聚集更多现代生产要素，提供更加便利的发展条件，对社会资本的吸引力更强，更有利于推进三次产业融合发展。为吸引更多更好的社会资本，县城和乡村都要加大力气优化营商环境，引导和支持各类市场主体参与三次产业的发展。一方面引导他们下乡建立绿色优质农产品生产基地，另一方面支持引导工商资本和金融资本参与县级二、三产业发展。以农产品加工业和服务业为产业发展重点，建设城乡联结的冷链物流设施，让县城成为承载城乡要素跨界配置的有效载体，成为三次产业融合发展的落脚地，成为当地农民就业兼业的主要选择地；支持落户企业不断延伸产业链、打造供应链、提升价值链，重点发展经济效益高、就业容量大的县域富民产业；规范推广政府和社会资本合作模式，鼓励中央企业等参与县城建设。